沉睡的能源巨獸：台灣地熱發電的潛力與現實落差
在台灣，當我們談論再生能源時，鎂光燈往往聚焦在海岸邊成排的巨大風機，或是南部鹽田上閃閃發光的太陽能板。然而，在我們腳下深處，一股穩定、強大且幾乎不受天候影響的能源正沉睡著——那就是地熱。2050淨零轉型是全球的共識，也是台灣的國策，在這條漫長的能源轉型道路上，地熱發電被寄予厚望，被視為能提供「基載電力」的關鍵角色。不像風與光有著間歇性的脾氣，地熱是24小時全年無休的穩定力量，這對亟欲擺脫化石燃料依賴的台灣而言，無疑是夢寐以求的聖杯。
然而，理想很豐滿，現實卻很骨感。台灣位處環太平洋火山帶，地質學家們早就告訴我們，這座島嶼底下蘊藏著驚人的地熱能量。但數十年來，地熱發電的發展卻始終步履蹣跚，裝置容量的數字小到幾乎可以忽略不計。究竟是什麼原因，讓我們坐擁一座能源金山，卻遲遲無法開採？是技術不到位？是資金不敢投入？還是有更深層的結構性問題，像無形的枷鎖，綑綁住了這頭沉睡的能源巨獸？
近期，政府一系列的動作，特別是經濟部能源署主導的《地熱能探勘開發許可及管理辦法》草案，似乎預示著政策的東風終於吹來。但一部新法規，真能掃除所有障礙嗎？本文將深入剖析這部新法規的內涵，從程序、資源、社會共榮到原民權益等多個面向，探討其可能帶來的改變與挑戰。更重要的是，我們將跳出台灣的框架，借鏡地熱大國美國的「政府領投研發、市場接力商轉」模式，以及與我們同樣地狹人稠、火山密布的日本，在發展地熱時所面臨的「溫泉文化與國家公園」兩難困境。透過比較，我們將能更清晰地看見台灣地熱發展的獨特挑戰，並思考近期備受矚目的「公對公」模式，究竟是解決問題的萬靈丹，還是另一個新挑戰的開始。對於關心台灣能源未來與綠色投資機會的讀者而言，這是一張描繪未來地熱產業樣貌的詳細地圖。
數字會說話：從989MW到31.8GW的龐大寶藏
要理解台灣地熱發展的困境，首先必須認識到我們腳下的潛力有多麼巨大。根據經濟部地質調查及礦業管理中心（前身為中央地質調查所）的評估，台灣的地熱資源可粗分為兩個層次。
第一層是「淺層地熱」，主要指深度在3公里以內，透過現有技術相對容易開採的傳統水熱型地熱。這類資源通常分佈在火山活動區或斷層帶附近，例如大屯山區、宜蘭清水、台東金崙等地。全台灣的淺層地熱發電潛能，初步估計約為989百萬瓦（MW）。這個數字是什麼概念？台灣核三廠一部機組的裝置容量約為951MW，也就是說，光是淺層地熱的潛力，就相當於一座核能機組，足以提供穩定且乾淨的基載電力。目前全台唯一商轉的宜蘭清水地熱電廠，就是利用此類資源的成功案例。
然而，真正讓全球能源界感到興奮的，是第二層——「深層增強型地熱系統（EGS, Enhanced Geothermal Systems）」。這項技術的概念，是往更深處（約3至5公里）的乾燥高溫岩層注水，利用人工製造的裂隙形成熱交換迴路，再將加熱後的高溫水或蒸汽抽出發電。它擺脫了傳統地熱必須找到天然地下水庫的限制，理論上，只要鑽得夠深，處處都能是地熱電廠。根據最新的評估，台灣深層EGS的潛能高達31.8吉瓦（GW），也就是31,800MW。這個數字是淺層潛能的30倍以上，約等於13座台中火力發電廠的總裝置容量。若能成功開發哪怕一小部分，都將徹底改寫台灣的能源版圖。
從989MW到31.8GW，這不僅是數字上的躍進，更是能源自主性的巨大想像空間。但現實是，截至2024年，台灣地熱的總裝置容量仍停留在個位數MW的階段，連淺層潛力的1%都不到。這巨大的落差背後，正是數十年來產業發展所面臨的三大沉痾。
為何光說不練？三大沉痾綑綁產業發展
第一大沉痾，是「極高的前期探勘風險與資本門檻」。地熱開發不像太陽能或風力，前期評估相對容易。地熱的資源藏在數千公尺的地底，看不見也摸不著。開發商必須投入動輒數億新台幣的資金進行地質調查、鑽井，但最後很可能「槓龜」，鑽下去才發現溫度或水量不如預期，所有投資血本無歸。這種高風險、高投入、回收期長的特性，讓台灣以中小企業為主的民間資本望而卻步。沒有人願意當第一個賭徒，這也導致了台灣地熱探勘的資訊極度匱乏。
第二大沉痾，是「破碎且冗長的行政法規程序」。過去，一個地熱案場從申請到開發，涉及的法規橫跨《溫泉法》、《礦業法》、《區域計畫法》、《再生能源發展條例》等多個領域，主管機關從中央到地方層層疊疊，申請程序如同一場「公文旅行馬拉松」。開發商常抱怨，光是跑完行政流程就要花上數年，時間成本極高。更麻煩的是，許多法規當初在制定時，並未考慮到地熱這種新型態的土地利用方式，導致用地取得困難重重，尤其是在國家公園、保安林地或是原住民保留地等敏感區域。
第三大沉痾，則是「複雜的社會溝通與環境疑慮」。地熱開發往往位於地質敏感或生態豐富的地區，且常常與溫泉觀光區、原住民族的傳統領域重疊。民眾對於鑽井可能引發的微小地震、噪音、對溫泉水脈的影響，以及開發過程中的環境衝擊，都抱持著高度疑慮。開發商必須投入大量心力進行地方溝通，取得部落的同意，這不僅是法律要求（如《原住民族基本法》第21條），更是計畫能否順利推動的關鍵。金崙溪流域的開發案，就因關係部落的界定問題而引發爭議，成為一個典型案例。
這三大沉痾環環相扣，形成了一個惡性循環：因為風險高，所以民間不願投錢；因為沒人投資，所以基礎地質資料就少；因為資料少，審查與溝通就更困難，進一步拉高了開發的風險與成本。政府顯然也看到了這個死結，於是，一部旨在打破僵局的新法規應運而生。
一部新法規，能解開所有枷鎖嗎？深入剖析《地熱能探勘開發許可及管理辦法》
面對產業的困境與呼聲，經濟部能源署近年來積極整合，催生出《地熱能探勘開發許可及管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。這部法規的核心精神，就是試圖解決上述三大沉痾，為地熱開發建立一套清晰、統一且可預測的遊戲規則。我們可以從幾個關鍵面向來解析它帶來的變革與潛在挑戰。
中央「一條龍」審查：是效率靈藥還是地方夢魘？
過去，地熱開發商最頭痛的問題之一，就是申請案件要在中央各部會與地方政府之間來回奔波，審查標準不一，時程難以掌握。《辦法》最大的變革，就是將受理申請的窗口統一到中央主管機關——經濟部能源署。由能源署建立一個包含地方政府、各部會代表及專家學者的「聯合審查」機制。
從正面來看，這無疑是一劑效率靈藥。 它旨在建立全國一致的審理程序，避免因地方政府經驗不足或標準各異，導致案件卡關。對開發商而言，窗口單一化意味著溝通成本降低，審查時程的可預測性也將大幅提高。這對於需要精密財務規劃的長期投資案來說，至關重要。
然而，權力集中的背後也潛藏著隱憂。 正如簡報中台東縣政府提出的質疑，當審查權力集中在中央，是否會忽略地方性的具體問題？地熱開發是一個高度「在地化」的工程，施工期間的交通管制、噪音防制、對周邊社區的影響，都是地方政府與居民最切身的感受。若聯合審查機制未能充分納入地方意見，或僅將地方政府視為「會辦單位」，可能會導致中央的決策與地方現實脫節，引發「地方夢魘」。此外，《辦法》雖然建立了審查程序，但對於多個案場在同一區域申請時的「複數開發影響評估」，以及整體的環境監測規劃，似乎仍缺乏宏觀的總量管制思維，這點是未來實施時需要補強的缺口。
500公尺的距離：資源保護與土地利用的拔河
地熱如同地下的共享資源庫，如果相鄰的兩個案場鑽井距離太近，就可能像兩根吸管插在同一杯飲料裡，互相影響，導致熱源或壓力過早衰竭。《辦法》為此訂下了一個關鍵規則：後進的業者，若其井體正投影至地表500公尺範圍內已有其他業者，就必須提出影響評估與減緩措施。
這個「500公尺」的規定，是為了保護先行者的權益，並確保地下資源的永續利用，立意良善。但魔鬼藏在細節裡，如何精準定義這500公尺的計算基準，成為一場技術與商業機密的拔河。
《辦法》的簡報中提出了三種方案：
1. 以業者「廠址邊界」計算：這是最簡單、最容易管理的方式，以地號為界，清晰明瞭。但缺點是，如果業者申請了一大塊土地，卻只在角落鑽井，會造成大片土地資源被「圈地」而無法有效利用，不利於整體發展。
2. 以「井體地表投影」計算：這種方式更為精準，確保了井與井之間有足夠的間隔，土地利用效率更高。但挑戰在於，特別是定向井，實際鑽鑿後的井軌常與原規劃有出入。如何驗證井下的實際軌跡？由誰來驗證？目前台灣尚缺乏具公信力的第三方驗證單位，這可能引發爭議。
3. 以「開篩段投影」計算：這是技術上最準確的方法。「開篩段」是井管中實際抽取或回注地熱流體的區段，是影響評估的核心。然而，這個位置通常是鑽井後根據實際地質狀況才能決定的，很難在申請許可前就精確給定。更重要的是，「開篩段」的位置與設計，是開發商最核心的商業機密。要求既有業者提供這些機密給潛在的競爭對手進行影響評估，不僅涉及商業利益的衝突，資料的真實性也難以查核。
這三種方案各有優劣，最終法規如何取捨，將直接影響到開發商的策略佈局與主管機關的管理難度。這不僅是技術問題，更是攸關產業競爭秩序的關鍵設計。
從「共榮」到「原民」：最棘手的社會溝通課題
如果說程序和資源是技術與管理問題，那麼「共榮」與「原民」這兩個面向，就是地熱開發中最棘手，也最容易引爆衝突的社會課題。《辦法》規定業者在探勘及開發動工前，都必須辦理地方說明會，保障利害關係人權益；若案場涉及原住民族土地，更需遵循《原住民族基本法》第21條的「諮商同意」程序。
這項規定將社會溝通從「加分項」變成了「必考題」，是正確的方向。 然而，現實中的挑戰遠比法條文字複雜。首先，「利害關係人」的界定就是一大難題。 以台東金崙溪流域為例，周邊部落眾多，且有複雜的遷徙歷史，究竟誰是直接受影響的「關係部落」？範圍該如何劃定？是以行政區、傳統領域，還是以整個「礦脈流域」來界定？模糊的界線往往是爭議的起點。
其次，《原基法》的諮商同意程序，在實務操作上充滿挑戰。 開發商面對的不是單一窗口，而可能是數個意見各異的部落。如何進行有效的諮商、如何達成真正的「同意」、以及後續的利益分享機制如何設計，都需要細膩的溝通技巧與對部落文化的深刻理解。更複雜的是，土地所有權的問題。許多潛在場址可能位於私有土地，但周邊卻是部落的傳統生活區域。即便私有地主同意開發，若未充分尊重周邊部落的感受與權益，依然容易引發大規模的抗爭。
這些社會面的課題，無法單靠一部管理辦法就完全解決。它需要的是更宏觀的國土規劃、更完善的部落諮商指引，以及開發商展現出的長期社群經營誠意。否則，法規的善意，最終可能只會在地方的抗議聲中，淪為一紙空文。
他山之石：美國與日本的地熱發展給台灣上了哪幾堂課？
當我們在為台灣地熱的下一步傷腦筋時，放眼國際，看看其他國家走過的路，或許能提供一些寶貴的啟示。美國和日本，一個是地熱發電的領導者，另一個則和台灣一樣，是個潛力巨大卻步履蹣跚的追趕者。他們的故事，恰好可以做為台灣的鏡子。
美國模式：政府領投研發，市場接力商轉
美國是全球地熱發電裝置容量最大的國家，其成功模式的核心，可以歸結為：政府承擔前期最高風險的研發與探勘，為私人企業鋪好最後一哩路的跑道。
美國能源部（DOE）在地熱發展中扮演了類似「天使投資人」和「超級研發中心」的角色。他們投入數十億美元，推動了許多關鍵計畫。其中最具代表性的，就是猶他州的「FORGE計畫（Frontier Observatory for Research in Geothermal Energy）」。這不是一個以發電為目的的商業案場，而是一個國家級的「地下實驗室」。科學家和工程師在這裡測試最前沿的EGS技術，包括如何更有效地鑽井、如何精準地製造岩體裂隙、如何監測地下的水流與溫度變化。所有從FORGE計畫中獲得的數據、技術和經驗，都會公開分享給整個產業界。
這種做法的聰明之處在於，它將地熱開發中最昂貴、最不確定的「探勘與技術驗證」階段，由國家財政來承擔。一旦技術被證明可行且風險降低，嗅覺敏銳的私人資本就會蜂擁而至。像奧瑪特科技（Ormat Technologies, ORA）這樣的上市公司，以及近年來聲名大噪的新創公司Fervo Energy（獲得了比爾蓋茲和Google的投資），就是在這樣的基礎上，專注於他們最擅長的商業化運營。
此外，美國政府也提供了強而有力的財政激勵，例如「生產稅收抵免（PTC）」，讓地熱發電在成本上能與其他能源競爭。「國家隊」負責探路和繪製地圖，「民間企業」負責根據地圖去淘金，這就是美國模式的精髓。 這給台灣的啟示是：面對地熱這種高風險產業，政府的角色不應只是個被動的「審查者」，而應該是個主動的「開創者」與「賦能者」。
日本的兩難：溫泉文化與國家公園的緊箍咒
如果說美國是台灣的學習榜樣，那麼日本就是一面需要警惕的鏡子。日本和台灣一樣，是火山島鏈上的一顆明珠，地熱資源蘊藏量高居世界第三。然而，其地熱發電的發展進度卻與其潛力極不相稱，數十年來進展緩慢。原因何在？兩個關鍵詞：溫泉（Onsen）與國家公園。
日本擁有根深蒂固的溫泉文化，溫泉觀光是許多地方鄉鎮的經濟命脈。當地的溫泉業者普遍擔心，大規模的地熱發電鑽井會「搶走」他們的溫泉水，或是改變水溫、水質，進而摧毀他們的生計。這種強烈的反彈，使得許多地熱開發計畫在地方層級就遭到杯葛，寸步難行。儘管科學研究顯示，現代地熱開發（特別是將尾水100%回注的二元循環系統）對淺層溫泉的影響微乎其微，但這種深植人心的疑慮，難以在短時間內消除。
另一個緊箍咒，是日本約有80%的地熱潛能區，都位於國家公園或國定公園的範圍內。日本的《自然公園法》對在這些區域進行大規模工程有著極其嚴格的限制。環保團體與社會大眾對於保護自然景觀和生態系統的意願非常強烈。雖然近年來日本政府為了能源轉型，開始逐步放寬部分規定，例如允許在特定區域進行定向井鑽探，但整體而言，環保法規仍是地熱開發一道難以逾越的高牆。
日本的困境，對台灣來說是極具參考價值的警示。 台灣同樣擁有發達的溫泉產業（例如北投、礁溪、知本），許多地熱潛能區也與陽明山國家公園、或是生態敏感的區域高度重疊。台東金崙的案例，就是地熱開發與溫泉業者、原住民部落多方利益衝突的縮影。日本的經驗告訴我們，地熱開發從來不只是一個工程技術問題，它更是一個社會溝通、文化保存與環境價值權衡的複雜課題。如果不能在開發初期就建立起有效的溝通與信任機制，再先進的技術、再完善的法規，都可能卡在「鄰避效應」這一關。
從美國的成功到日本的掙扎，我們可以清楚看到，一個國家的地熱產業能否起飛，取決於能否在「政府引導」、「市場驅動」與「社會接受」這三個支點之間，找到完美的平衡。這也為我們審視台灣正在醞釀的「公對公」模式，提供了一個絕佳的分析框架。
尋找台灣模式的出路：「公對公」是解方還是新挑戰？
面對地熱開發的高風險與複雜性，以及借鏡國外經驗，台灣近年來開始醞釀一種新的推動模式——「公對公」（Government-to-Government, G2G）。根據行政院副院長鄭麗君的闡述，其核心構想是：先由中央政府跨部會協調，完成與地方政府的溝通諮詢；並由「國家隊」（如中油、台電）先行投入高風險的前期探勘工作，待確認資源潛力後，再釋出給民間業者進行後續的開發與電廠興建。
這個模式，無疑是針對台灣地熱產業「前期風險過高」與「行政溝通複雜」兩大痛點，對症下藥。它試圖複製美國模式中「政府承擔前端風險」的精神，同時也希望透過政府對政府的協商，先行化解地方的疑慮，可謂用心良苦。然而，理想的藍圖要落地執行，仍有幾個關鍵的挑戰需要克服。
「國家隊」先行探勘的理想與現實
讓中油、台電等國營事業組成「國家隊」，利用其豐沛的鑽井技術、人才與資本，承擔初期探勘任務，理論上是完美的安排。這能大幅降低民間業者投入的門檻，吸引更多資金進入這個產業。中研院與中油在宜蘭進行的深層地熱探勘計畫，就是此模式的雛形。
但現實層面的挑戰在於：
1. 法定職權與行政效率：根據《地質法》，地質調查的法定職權在經濟部地礦中心。國家隊的探勘行為，是否需要像民間業者一樣，申請繁瑣的探勘許可？簡報中建議應簡化程序，確立特別法的優先適用性。這涉及到跨部會的法規整合，若處理不當，國家隊自己也可能被行政流程卡住。
2. 土地取得的難題：即便 是國家隊，在進入潛在場址進行調查時，同樣會面臨土地取得的問題。無論是公有地或私有地，都涉及《國土計畫法》、《非都市土地使用管制規則》等限制。政府能否建立一套快速、合法的臨時用地取得機制，將是G2G模式能否高效運轉的第一道關卡。
3. 風險承擔與績效評估：國營事業的營運受到預算與績效的嚴格考核。高風險的地熱探勘，若多次失敗，是否會面臨來自立法院或審計單位的壓力？這需要建立一套能容忍失敗、鼓勵創新的風險管理與績效評估機制，否則國家隊也可能趨於保守，不敢投入真正的前瞻性探勘。
資訊釋出與公私協力的制度設計難題
假設國家隊成功探勘到具有商業開發價值的地熱資源，下一個核心問題是：如何將這些寶貴的探勘成果與開發權利，「公開、透明、公平」地轉移給民間業者？
這涉及到一個精密的制度設計。簡報中提到，應重新審視「地熱探勘資訊平臺資料提供及使用作業要點」，並釐清《促進民間參與公共建設法》的適用性。這背後是幾個關鍵的選擇題：
- 資訊的價值與定價：國家花費巨資取得的地質數據，該如何定價？是免費公開，還是以技轉或授權的方式有償提供？如何平衡資訊公開以促進產業發展，與回收國家投資成本之間的關係？
- 釋出模式的選擇：是採用公開招標，價高者得？還是設定技術、財務等門檻，評選最優申請人？是要將探勘成功的案場以BOT（興建-營運-移轉）、ROT（增建、改建、修建-營運-移轉）或其他促參模式釋出？不同的模式，將吸引不同類型的投資者，並影響最終的電價成本與政府的權利金收入。
- 公開透明與防弊機制：綠能開發常常伴隨著利益輸送的疑慮。G2G模式從資訊釋出到案場招標，必須建立一套無懈可擊的公開透明與監督機制，才能杜絕弊端，贏得社會的信任。
- 金融機構需要信任政府提供的地質數據與法規的穩定性，才敢提供綠色融資。
- 開發商需要信任政府的審查效率與部落的溝通誠意，才敢投入鉅額資本。
- 地方社區與原住民部落需要信任開發商的環境承諾與利益分享機制，才願意點頭同意。
- 一般大眾需要信任整個開發過程是公開透明、環境友善的，才會支持這項能源政策。
這些問題沒有簡單的答案，需要政府、產業、法律與財務專家共同坐下來，設計出一套符合台灣國情，又能激勵民間投資的公私協力（Public-Private Partnership, PPP）框架。
超越技術與法規：建立地熱產業的「信任鏈」
簡報的最後，提出了一個饒富興味的概念——「地熱產業價值鏈聯盟鏈」。這個區塊鏈的概念，或許在技術實踐上還很遙遠，但其核心精神——「建立信任」——卻直指台灣地熱發展的終極挑戰。
地熱開發的成功，仰賴於一條長長的信任鏈：
這條信任鏈中，任何一個環節斷裂，整個產業都將停滯不前。因此，政府在推動G2G模式與新法規的同時，更重要的任務是扮演好「信任的建構者」。這意味著，必須建立一個跨部會的整合服務平台，讓資訊充分流動；必須讓環評審查更有效率且具公信力；必須輔導開發商與部落建立真誠的夥伴關係。
結論：黎明前的長路，耐心與決心是唯一的光
台灣的地熱發展，正站在一個關鍵的十字路口。沉睡了數十年的能源巨獸，終於在2050淨零轉型的號角聲中，被緩緩喚醒。從《地熱能探勘開發許可及管理辦法》的整合，到「公對公」模式的提出，我們看到了政府試圖打破僵局的決心。這條路的方向是正確的，但前方的挑戰依然艱鉅。
新法規試圖用「中央一條龍」解決程序效率問題，但必須警惕與地方脫節的風險；它用「500公尺」的規則保護資源，卻也引發了商業機密與土地利用效率的兩難；它強調「社會共榮」，但在錯綜複雜的地方利益與原民文化面前，仍需要更細膩的執行智慧。
美國的經驗告訴我們，政府在前期扮演「開路先鋒」，是啟動產業飛輪的關鍵推力；而日本的教訓則提醒我們，若無法妥善處理與溫泉觀光、環境保護及在地文化的衝突，再大的潛力也只能是紙上富貴。
對於投資者而言，台灣地熱的長期趨勢無疑是光明的。它作為穩定基載電力的價值，將在全球能源價格波動與減碳壓力下日益凸顯。然而，短期內，投資地熱仍是一場高風險的賽局。其風險不僅來自於地底深處的不可預測性，更來自於地表之上複雜的法規、社會與政治環境。
「公對公」模式能否成功，將是未來幾年最重要的觀察指標。政府能否真正展現效率，拿出具說服力的探勘成果？後續的公私協力機制能否設計得公開透明且具吸引力？第一批在G2G模式下誕生的成功案例，將是點燃市場信心的火種。
地熱的開發，是一場需要數十年投入的漫長馬拉松，它考驗的不僅是我們的鑽井技術，更是政府的治理能力、企業的溝通智慧，以及整個社會的遠見與耐心。黎明前的道路總是漫長而崎嶇，但只要我們抱持著決心，一步一腳印地掃除障礙、建立信任，那來自地心深處的穩定暖流，終將成為照亮台灣未來的永恆之光。
